來源：濟邦谘詢

根據《全國PPP綜（zōng）合信息平台項目管理庫2019年第三季度報》，截至2019年10月，管理庫中PPP項目的累計總量為9249個（gè）(自2014年起算（suàn）)，其中成功落地的PPP項目數量為6039個，約占總（zǒng）量的（de）65.3%。落地項目中，已實質性進入建設期開工的項目數量為3559個（gè），考慮到建設期在3年以內的PPP項目（mù）占比超75%，並且（qiě）部分項（xiàng）目為“存量+增量”項目，因此預估目前已（yǐ）實質性進入運營期的（de）PPP項目數量占管理庫中PPP項（xiàng）目總量的比例（lì）將（jiāng）超過20%，2020年還將會有大量PPP項目進入運營期。那麽，PPP項目從建設期進入運營期階（jiē）段，需要履行哪些合法合規程序，才算真正進入運營期?本文筆者（zhě）通過對某（mǒu）基建項目開展履約管理的親（qīn）身體驗，對所需程序進行梳理，以期更多的PPP項目能盡（jìn）快（kuài）進入穩定運營的狀態。

關於PPP項目在建設期及進入運營期的程序性問題對於實施（shī）機構和（hé）項目公（gōng）司（sī）雙方都非（fēi）常重要，運營期的開（kāi）始意味著PPP項目將正式進入付費程序（xù）。然而，目前針對PPP項目的相關政策中並未對項目進入運營期的界定作出明確規定，通（tōng）常都是參照項目合同條款（kuǎn）執行，諸如“建設工程竣工驗收合格（gé）後進入運營期”等籠統的表述。從法律角度來看，從一個階段（duàn）進（jìn）入另一個階段，應當是合同雙方的（de）意見統一，而在PPP項目的實際執行過程中（zhōng），實施機構與項（xiàng）目公司經常就項目是否進入了運營期存在分歧，原因在於，如果隻是參照項目合同條款執行，那麽（me）PPP項目建設（shè）期結束後就立刻進入了運營期，但實際上很多（duō）項目並非如（rú）此，建設工程竣工驗收合格僅僅是達（dá）到（dào）可用性的（de）最基本的要求。根據筆者的實操經驗，從合同管理的角度分析（xī），大部分基建項目由（yóu）建設期進（jìn）入運營期並不是一個瞬（shùn）時行為，中間存（cún）在一（yī）個“非實質運營期”(即根據合同約定，項（xiàng）目已經（jīng）進入運營期，但實質上，雙方需要梳理PPP項目建（jiàn）設期已發生的（de）以及目前階段需完成的各類事項，確保合同雙方的權（quán）利（lì）義務履行到位，導致項目未實質（zhì）進入（rù）運營狀態，筆者在本文暫（zàn）且稱為“過渡期”)，以運（yùn）營期（qī）起（qǐ）始點（diǎn）為基準，將在此之前的各項工作、各項狀態（tài）做一個係統梳理，確保實施機構與項目公司各自的責任、權利和義務均已履行到位。當然，筆者認為，不是所（suǒ）有項目都存在所謂“過（guò）渡期”，即便存在（zài），每個項目（mù）的“過（guò）渡期”耗時長短也有差異，但隻有完成了上（shàng）述工作PPP項目才能真正意義上算（suàn）是進入了運營階段。

本文以某基建類的PPP項目為例，從項目實操的角度，通過梳理該項目從建設期進入運營期階段各方的權利義務，總結出（chū）三部分（fèn）內容，包括建設期發生事項的確認、過渡期需完成的事項以及運營（yíng）期實質（zhì）開始需完成的工作。筆者將從以上三部（bù）分內容闡述建設（shè）期進入運營期須注意的事項，並針對其中的重點事項進行詳細論述（shù）及分析。

一、建設期發生事項確認

當項目公（gōng）司向實（shí）施機（jī）構提出PPP項目進入運營期階（jiē）段（duàn）申請開始，實（shí）施機（jī）構應當依據《PPP項目合同》的對應條（tiáo）款確認本項目的（de）“施工前期手續完備情況、開（kāi）工日、監理的（de）聘請及費用的支付、施工圖紙審（shěn）查及（jí）工程量清單審定、施工（gōng）總承包合同備案、工程分包情況、設（shè）備與材料的采購、建設期履約保函的提交、融資擔保情況、專項補貼以及優惠政策等說明、前期費用的承擔、子項目施工（gōng）進度計劃、質量保證和質量控製以及子項目竣工驗收情況”等事項是否符合合同約定。若存（cún）在不符合合同約定的事（shì）項，實施機構應當責令項目公司限期整改或依據合同對應條（tiáo）款對項（xiàng）目公司（sī）進行（háng）處罰。

鑒於以上各項內容的複雜程度不同，筆者將對其中的重點事項（xiàng）進行分析：

施工前期手續（xù）完備是PPP項目建（jiàn）設程序合法的前提。

施工前期手續：實施機（jī）構需要確認項目公司是否按照相關的規定(或協助實施機構)履行相關報批報建（jiàn）程序，依法依規取得了項目選址意見(規劃)、項（xiàng）目用地預審(國土)、項目審批（pī）、核準或（huò）備案(國家發展改革委)、建設用（yòng）地規劃許可證(規劃)、安全預評（píng）價備案(安監（jiān）)、項目土地招拍（pāi）掛(若有-國土)、土地權證（zhèng）辦理（lǐ）(若有-國土)、建設工程規劃許可證(規劃)以及建設工程施工許可證（zhèng）(住建主管部門)等文件。

實施機構負責辦理的（de）手續：根據財政部發布（bù）的《關於印發<政府和社會資本合作（zuò）(PPP)綜合（hé）信息平台信息公開管理暫行辦法>的通知》(財金[2017]1號)中的規定：“項目識別階段應當公開的PPP項（xiàng）目信息包括可行性研究報告（gào）(含規劃許可證、選址意見書、土地（dì）預審意見、環境影響評價報告等支撐（chēng）性文件（jiàn）)及批複文件”，在此階段社會資本（běn）方還（hái）沒（méi）有介入，所以以上手續通常都是（shì）由實施機構負責落實完成。

後果：若項目公（gōng）司未按照相關規定（dìng）辦理各種（zhǒng）報批報建手續，法律後果較為嚴重（chóng），《建設（shè）工程質（zhì）量管理條例》(國務院令第（dì）279號)第（dì）五十七條指出（chū），“違反本條例規定，建設單（dān）位（wèi）未取得施工許可證或者開（kāi）工報告未經批準，擅自施工的（de），責令停止施工，限期改正，處工程合同價款1%以上2%以下的罰款”。因此，若發生項（xiàng）目公司前期手續（xù）辦理不完備的情況時，實施機構應當責令項（xiàng）目公司立刻停止施工，協助（zhù）項目（mù）公司辦理暫缺的相關手續後依法依規恢複施工，開展下一步相關工作。切勿默許項目公司“無證施工”，這與“無照經（jīng）營”、“無牌駕駛”本（běn）質上並無區別。

竣工驗收是（shì）建（jiàn）設期進入運營期的重要節點。

當項目工程具備竣工驗收條件時，項目公司應當及時書麵告知實施機（jī）構（gòu），同時向依（yī）據適用法（fǎ）律確定的竣工驗收（shōu）主持單位提出竣工驗收申請報告。一般根據合同約定，工（gōng）程項目的（de）竣工驗收是建設期的最後一道程序。

二、過（guò）渡期需完成事項

待建設項目竣工驗收合格並且實（shí）施機構對上階段內（nèi）容進行確認後，實施機構應當對項目進行總投資竣工（gōng）結(決)算（suàn）審計、建（jiàn）設期（qī）績效（xiào）考核，並根據（jù）考核結果進行付費。為保證付費程序的（de）合規性（xìng），建議實施機構參（cān）照以下流程執行：

政府付費的確認是PPP項目執行過程中的核心環節。

項目總投資竣工結(決)算審計（jì）：項目公司應在竣工驗（yàn）收合（hé）格後盡快向實施機構和政府審計部門提供完整的竣工結（jié）算（suàn）報告（gào）及相關檔案，由政府審計部門對項目總投資進行竣工結(決)算審計。審計工作並非一（yī）蹴而就，需要一定的時間完成，一般為6個月，具體時（shí）間還需參照PPP項目（mù）合同中的約定。項目總投資（zī）最終以實施機構和項目公司共同認可的第三方審（shěn）計機構出具的決算數額（é）為（wéi）準。

可用性付費的計算：在項目公司按照可用性要求通過項目竣工驗收(未（wèi）經竣工驗收，但實施機構未取得項目公司同意使用的，以轉（zhuǎn）移占有項目之（zhī）日為（wéi）竣工日期)，並且第三方（fāng）谘詢機（jī）構已經出具了完（wán）整的項目總投資審計報告後，實施機構應當根據合同中約定的可用性服務費計算公式計算出應（yīng）當支付給項目公司的第一筆可用性服務費金額。

建設期績效考核及付費：《政府和社（shè）會資本（běn）合作項目（mù）財政管理暫行辦（bàn）法》(財金〔2016〕92號)中指出：“合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績（jì）效評（píng）價結果掛鉤”。由此（cǐ）可見，績（jì）效考核作為PPP項目政府付費支出的關鍵環節，是啟動對項目（mù）公司（sī）費用（yòng）支付的必要條件。建議實施（shī）機構與政府財（cái）政部門聘請（qǐng）專業的第三方谘詢機構按照合（hé）同中的績（jì）效考核辦法對項目（mù）公司進（jìn）行建設（shè）期的績效考核（hé），並以績效考核的結果作為依據為項目公司支付第（dì）一筆可用性服務費用。

三、運營期實質開始需完成事項

在實施機構按照以上流程（chéng）對項目公司支付第一筆可用性服（fú）務費用後，項目（mù）正式進入運營期階段。但對項目公司而言，責任（rèn）並未結束，萬裏長（zhǎng）征隻走完了第一段，運營期初始階段項目公司還（hái）應（yīng）當向實施機構（gòu）繳納運營維護保函、遞交經營計劃並根據合同的約定購買必要（yào）的保險。

履（lǚ）約保函體係是實施機構履行合同的重要手段。

為確保PPP項目能（néng）夠按照合同約定履行,實施機構通（tōng）常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。結合《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等PPP文件的規定，在PPP項目（mù）操作（zuò）實務中基本已經形（xíng）成投標保函、建設期履約保函、運營維護保函和移交維（wéi）修保函組成（chéng）的保函（hán）體係（xì）。本次筆者討論的PPP項目從建設期進（jìn）入（rù）運營期階段涉及到的保函主要包括建設期履約保函及運營維護保函。

按照PPP項目全生命周期管理（lǐ）的特點，建設期履（lǚ）約保函及運營維護保函在提交時（shí）間上應做到首（shǒu）尾相連，所謂“一環扣一環（huán）”。因此在保函有效期的設置上，實施機構往（wǎng）往會要求下（xià）一階段保函的提交是上一階段保函解除的前提條件。但（dàn）在實際（jì）操作中，出於成本和風（fēng）險的考量，社會資本或項目（mù）公司往往會提出一份保函分期提交或到期再展延的請（qǐng）求。對此（cǐ）法律及相關政策並沒有明確的禁止，通常還（hái）是以實（shí）施機構（gòu）和社會資本或項目公司之間的合意為準。筆者認（rèn）為（wéi），分期提（tí）交不能（néng）保（bǎo）證社會資本或（huò）項目公司在保函到期後及時提交替換保函或進行保函展期，因此（cǐ）在一定程度上會加（jiā）大（dà）項目（mù）的履約風險，實施（shī）機構要審慎對待。

四、建議

根（gēn）據筆者實操經驗，提出以下幾點建議供實施機構和項目公司參考：

雙方做到不折騰，不幻想，聚焦合同約定，逐（zhú）一落實;

明確進入運營期（qī）的各項要（yào）件，為未來通過績效考核，計算付費做好基礎工作;

各項工作（zuò）應以合法有（yǒu）效的（de）書麵（miàn）文件（jiàn）為準（zhǔn），妥善保管、存檔（dàng）;

建議項目公司務必獲得實施機構簽發的或經雙方簽字蓋章的可（kě）以證明項目進入運營期階段的（de）文件，例如《運營期（qī）啟動證書》等（děng）文件，避免在後續執行過程中出現認定不清的情況，互相扯皮（pí）。