來源：水工業市場雜誌

隨著農村（cūn）經濟（jì）的快速發展，農村生活汙水和（hé）垃圾處理成為人（rén）們普遍關注（zhù）的現（xiàn）實問（wèn）題，但現有的農村生活汙水和垃圾（jī）處理模（mó）式（shì）難以解決農村的環境汙染問題。本文主要就我國農村目前亟待解決的生活汙水和垃圾處理PPP模式進行探討，以期拋磚引玉，推動該（gāi）類（lèi）項目（mù）的實踐（jiàn）操作。

一、農村（cūn）生活汙水和（hé）垃圾處理現狀

我（wǒ）國（guó）很早（zǎo）就提出了農村生活垃圾村收集、鎮轉（zhuǎn）運、縣處理的垃圾收集處理思（sī）路，但由於地方（fāng）財政難以支撐這（zhè）麽龐大的垃圾處（chù）理係統工作，至今隻有縣城及部分鄉鎮所在地的垃圾得到轉運處理。農村汙水處理同垃圾處理一樣，最好的也隻延伸（shēn）到了鄉鎮。大部分地區（qū）垃圾就地焚燒或亂堆亂放，垃圾（jī）和（hé）汙水靠下雨衝入河流，造成河流和大氣汙染。

二、農村生（shēng）活汙水和垃圾處理現狀

1.農村基礎環保設施滯後，管理體係缺乏

由於農村區域特點，農村生活汙水、垃（lā）圾處理技術（shù）與（yǔ）城市（shì）有較大差異，與城鎮汙水處理廠處理規模相（xiàng）比，農村生（shēng）活汙水處理設施的處理規模大多數在幾百噸左右（yòu），無法形成規模效益，且農村（cūn）人口（kǒu）居住分散，汙水收集困難，並由於特定（dìng）曆史和經濟條件下形成獨（dú）特的城鄉二元經濟結構，加之農業廢棄（qì）物排放量巨大（dà），超過了環境承納能力，基層政府提供農村環保基礎設施（shī）建設嚴重不足，缺乏有效的公共服務投融資機製和政（zhèng）策等管理體係，絕大多數鄉村基本（běn）沒（méi）有能力單獨建設和管理汙水處理設施。

2.單純依靠政府投入，資金不（bú）足

農村（cūn）生活汙水、垃圾處理設施屬於公共基礎設施（shī），政府具有建設的主導責任。但農村地廣（guǎng）人稀（xī），汙水、垃圾（jī）等基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠（kào）政府投入，渠道單（dān）一，尤其一些農業縣，財力相（xiàng）對薄弱，政府投入經費明顯不足。

3.農村宣傳教育不夠深入

受人力、資金條件限製，環（huán）境汙（wū）染宣傳教育還沒有真正深入到農村。基層（céng）幹部（bù）環保法製（zhì）觀念薄（báo）弱，注重（chóng）發展輕視環境保護，加之農民學曆偏低，意識不到環（huán）境保護的重要性（xìng），依法維權意識（shí）薄弱，對生活（huó）汙水、垃圾處理的環境危害認識不足，日常生產、生活缺（quē）乏指導學習資料，難以適應新農村建設的需要。

三、PPP模式的應用及創（chuàng）新模（mó）式（shì）選擇

1.PPP模式的應用

PPP模式即政府和社會資本合作。財政部於2014年5月正式設立了政府與社會資本合作的（de）工作領導小組，PPP模式進入規範（fàn）化軌道。近年來，PPP模式已（yǐ）經在高速公路、軌道建設、水力發電等方麵取得了（le）不錯（cuò）的應用成效。2017年7月1日，財政部、住房和城鄉（xiāng）建設部、農業部（bù）和環境保護部聯合發布（bù）《關於政（zhèng）府參與的汙（wū）水、垃（lā）圾處理項目全麵（miàn）實施PPP模式的通知》(財（cái）建〔2017〕455號)指出，擬對政府參（cān）與的汙水、垃圾（jī）處理項目全麵實施PPP模式（shì）。

2.PPP創新模（mó）式選擇（zé）

根據（jù）我國政策要求，農村基礎（chǔ）設施建設運（yùn）作模（mó）式（shì）有以下3種：

（1）政府傳統建設模式

對於財力比較充裕的地區，政府通過招投標方式，選擇施工建設方，由政府財政出資完成農村生（shēng）活汙水、垃圾處理等（děng）基（jī）礎設施（shī）建設，後由政府自行運營或委托運營。該模式要求政府具（jù）有充裕的財政資金（jīn），用於安排建設，同時要求政府具有較高專（zhuān）業技術能力（lì）或運營管理能（néng）力，從（cóng）技術和管理上，滿足農村生活汙水、垃圾（jī）處理運營的需要。但就目前基層財力（lì）現狀而言，無疑是紙上談兵（bīng）。

（2）政府購買服務模式

政府購買服務，是指通過發揮市場機製作用，把政（zhèng）府直接提供的一部（bù）分公共服務事項（xiàng）以及政府履職所（suǒ）需服務（wù）事項，按（àn）照一定的方（fāng）式（shì）和程序，交由具備條（tiáo）件的社（shè）會力（lì）量和事業（yè）單位承擔，並由政府根（gēn）據合同約定（dìng）向其支付費用。根據《財政部（bù）關於堅決製止地方以政府購買服（fú）務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的要求，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，因此購買服務應嚴格限製在屬於政（zhèng）府職責範圍、適合采取市場化方式提供、社（shè）會力量能夠承擔（dān）的服務事（shì）項，列（liè）入政府購買服務指導性目錄。而生活汙水和垃圾處理屬於市政工程，不在（zài）政府購買服務（wù）指導性目錄中。

（3）PPP模式

國務院辦公廳《關於創新農村基礎設施投融資體製機製的（de）指導意（yì）見（jiàn）》(國辦（bàn）發（fā）〔2017〕17號)指出，支持各（gè）地（dì）通過政府和社會資本合作（zuò）模式，引導社會資本投向農村基礎設施領域。《農村（cūn）人居環境整治三年行動方案》指出（chū），鼓勵各類企（qǐ）業積極參與農村人居環境（jìng）整治項目，規範推廣PPP模式，通過特許（xǔ）經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾（jī）汙水處理項目。

四、案例分析

本文針對（duì）以上3種模式，依據財（cái）政部政府和社會資本合作中心平台管理庫“常州市武進區農村分散式生活汙水處理工程(一期)PPP項（xiàng）目”為例，對不同模式下的物有所值（zhí）進行分析。

1.案例概況

本工程（chéng）涉（shè）及對常州市武進區下（xià）轄的徨裏鎮、嘉澤（zé）鎮、禮嘉鎮、洛陽（yáng）鎮、前黃鎮、雪堰鎮（zhèn）和牛塘鎮7個建（jiàn）製（zhì）鎮、602個自然村進行生活汙水收集與處理，受益戶數為36752戶；其中（zhōng）一期工程涉及215個自然村，受益戶數為（wéi）15074戶。投資估算（suàn）總額為24321.01萬元（yuán），其中建設投資費用23862.19萬元，建設期（qī）貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式，進行特許（xǔ）經營合作（zuò），共同組建成立項目（mù）公司負責項目建設（shè）及運營管理，並在合（hé）作期末移交給政府。

2.物有所值(VfM)分析

根據本項目特點，不適宜采用政府購買服務模式。

武進區財政局根據《關於印發（fā）<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求，組織政府相關部門、財政（zhèng）、資產評（píng）估、會計（jì）、金融等經濟方麵專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方麵專（zhuān）家召開物有所值評價專家（jiā）論證（zhèng）會，通過比較PPP模式和政府傳統建設模（mó）式的優劣，采用定性、定量兩種方（fāng）式對該項目進行論（lùn）證。

（1）定性分析

經（jīng）論證，該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為（wéi）84.24分，高於（yú）合格標準(60分)，通過物有（yǒu）所值（zhí）定性評價。

（2）定量（liàng）分析

本項目采用政府傳統建設模式，通過招標采（cǎi）購，政府自建自營項（xiàng）目產生（shēng）的成本的淨現值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式，項目所承擔的全生命周期成本的淨現值(PPP)為20127萬元；兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬（wàn）元。

物有所值定量（liàng）評價PPP值小於PSC值，物（wù）有（yǒu）所值量值和指數均（jun1）為正，該項目適（shì）合采用PPP模（mó）式實施。

綜上所述，本項目采用PPP模式比采（cǎi）用傳統方式將節省成本費用，同時本項目交付給社（shè）會資本來做，可充分發揮社會資本的技術優勢和管理經驗，提高項（xiàng）目運（yùn）營效益，推動項目的長期穩定運營。

五、推行農村生活汙（wū）水和垃（lā）圾處理PPP模式實施要點分析

對目前農村（cūn）生活汙水和垃圾處理項目，無論是從政策導向還是現實選擇上，PPP模式都具備其獨特優勢。但是在項目設計和實施操作過程（chéng）中，還需要關注以下問題：

1.合理確定邊界條件，風險共擔

農村各地區區域差別較（jiào）大，需按照地區差異，因地製宜采用適合的技術（shù）和處理模式，合理確定項目（mù）合作邊界條件、合作內容，明確政（zhèng）府和社會資本的責權利的劃分，確定政（zhèng）府和（hé）社（shè）會資本的風險承擔方式，合理共（gòng）擔風險（xiǎn）。

2.高效區域統籌安排

農（nóng）村生活（huó）汙水和垃圾處理項目往往投資額（é）較小，居民住宅區域分散，無（wú）法形成規模效（xiào）益，若按各行政村單獨立項審批實施，會導（dǎo）致縣域範（fàn）圍內類似小型項目（mù）居（jū）多，前期費用翻倍增加。因此政府應由旗縣（xiàn）相關（guān）主管部門統籌安排，成立項目實施領導小組，將農村生活汙水和垃圾處理項目整體打包（bāo），將縣域範圍內的農村生活汙（wū）水（shuǐ）和垃（lā）圾處理項目進行（háng）捆綁實施，統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理，提升項目的規模效益，提高項目收益能力，吸引實力過（guò）硬（yìng）的社會資本。而（ér）且（qiě）采用（yòng）項（xiàng）目整體打包立項的辦法，還可以降低前期各類谘詢費用，節省人力、物力，提高審批、實施效率。

3.理清土地供應問題

農村土地是集體所有、依法由農民集體使（shǐ）用的耕地、林地、草地，以及其他依（yī）法用於（yú）農（nóng）業的土地，簡稱為農地（dì）。農村生活汙水和垃圾處理（lǐ）PPP項目用（yòng）地多數集中在居民聚集區，單個項目體（tǐ）量小，占地選（xuǎn）址零星分散，不符合土地利用整體規劃（huá），根據（jù）《關於深入推進農業（yè）供給側結（jié）構性改革做（zuò）好農村產業融合發展用（yòng）地保障工作（zuò）的通知》中關於 “鄉(鎮（zhèn）)土地利（lì）用總體規劃可以預留少量(不超過（guò）5%)規劃（huá）建設用地指標，用於零星分散的單獨選址農業設施、鄉（xiāng）村設施等建設”的規定，項目實施可利（lì）用預留建設用地指（zhǐ）標解決土地供應指標問題。

4.加強政府專項資金整合

目前農村生活（huó）汙水和垃圾處理項目（mù），由水（shuǐ）務、發改（gǎi）、環保、住建等多個行業主管部門分管，均有各類政府專項資金，可以用於項目建（jiàn）設和（hé）運營補貼支付，縣政府（fǔ）在整合項目的同時，也可以整合不同渠道下達的專項資金，根據其建設內容、來源和（hé）用途要（yào）求，合理規劃安排，利用好各項補助資金，提高專項資金使用效益，減輕財政支付壓（yā）力。

5.完善定價調價機製

當（dāng）前農村（cūn）生活汙（wū）水和垃圾處理的價格形成機製不完善，汙水垃（lā）圾處理農戶繳費製度推廣尚（shàng）有一定難度。因此積（jī）極探（tàn）索農戶繳費（fèi）、村集體補貼、財政補助相結合的付費機製（zhì），綜合考慮建設運營成本、財政承（chéng）受能力、農村居民意願，合理確定服務價格水（shuǐ）平（píng）和補償機製，是此類項目的難（nán）點問題。

6.建立合理的運營補償機製

農村生活汙水和垃圾處理項目，在誰汙染、誰治理、誰付費（fèi）無法推行的情況下，設置（zhì）合理的項目回報機製，對於項目成功落地至關重要。對於財力不（bú）足的縣，一方麵，地方（fāng）政府應加大財政資金傾斜力度，統籌政府各類資金，支持農村生活汙水和垃圾處理。另一方麵，結合垃（lā）圾的資源化利用，增強項目的經營性，通過經營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可以將農村生活汙水和垃圾處理與產（chǎn）業、園區、鄉村旅（lǚ）遊（yóu）等進行捆綁，實行一體化（huà）開發和建設，增加運營第三方收益來源。

7.充分調動農民參與積極性

農村生活汙水和垃圾（jī）處理，與農民的利益息息（xī）相關，項目設計應充分考慮調動農民（mín）參與積極性。鼓勵（lì）社（shè）會資本與（yǔ）村鎮村民自治組織、新（xīn）興農業經營主體密切合作，引導農民參與項目規劃和實施，推行村莊保（bǎo）潔（jié）員製度，通過分散式汙水垃（lā）圾的資源化利用，為農民提供（gòng）肥（féi）料和能源，使（shǐ）農民得到實（shí）惠，完善與（yǔ）農戶的利益聯結機製，建（jiàn）立長期穩定的合作關係（xì）。

8.加強績效（xiào）監督考核

為確保農村生活汙水和垃圾（jī）處理項目長期穩定運營，應加強項（xiàng）目的運營績（jì）效考（kǎo）核，建立績效考核與付費掛鉤機製。通過建立戶、村、鎮、縣(旗)的多級監督管理考核機製，設（shè）立績效考核小組，確保項目穩定運營，提高項目運營的效率和效果。