《經濟參考報》記者獲悉，PPP領域將迎來加強版（bǎn）綱領文件，初稿或於近期完成。業內（nèi）人士透露，防風險仍為核心，10%紅線變動可能性不大，防範地方政府借道（dào）基金預算違規操作也是重點方向;同時，將著力加強（qiáng）項目入庫（kù）管理，第三方機構規範，理清權責分配，完善（shàn）製度保（bǎo）障。
 
目前正在修訂的兩份核心文件為2014年底（dǐ）財政部發布的《政府和社會資本合作模式操（cāo）作指（zhǐ）南（nán）(試行)》(財金[2014]113，以下簡稱“113號文”)以及2015年4月發（fā）布（bù）的《政府和（hé）社會資（zī）本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號（hào），以下簡稱“21號文”)。其中，113號文是我國本輪（lún）推廣PPP模式中出台時間（jiān）最早、規（guī）定事項最完整的（de）政策文件（jiàn），21號（hào）文則為保障政府（fǔ）履（lǚ）行合（hé）同義務，有效防範和控製財政風險提供重要支撐。
 
兩份文（wén）件運行的這三年多，是我國PPP行業高速（sù）發展的時期，經曆了項目的爆發期，也暴露出一些問題（tí），包括借道PPP變相融資、注（zhù）重短期利益輕視長期運營，個別地區還出現純付（fù）費的（de）、政府兜底類的“假股真債”等現象（xiàng）。
 
期間，財政部、發改委等部委及許多地方政府相繼出台了大量（liàng）更（gèng）為細致的規定，針對具體（tǐ）問題作（zuò）出調整，整頓、清（qīng）理違規項目，並推進示範項目建設（shè）。與此同時，也一直在醞釀綱領性文件（jiàn）的進一步（bù）完善。
 
中國財政（zhèng）科學研究（jiū）院PPP研究所政策研究（jiū）室主任（rèn）鄢曉發對（duì）《經濟參考報》記者透露，針對（duì）PPP模式在發展中出現的新問題、新需求，財政部已經開（kāi）始組織專家修訂這兩份文件。
 
“市場急需（xū）更加規（guī）範的綱領性文件，在基礎設施和公共（gòng）服務領域PPP條例（lì）未出台之前，這種綱領性文件對市場具有明顯的引導（dǎo）作用。”中國財政科（kē）學研究院PPP研究（jiū）所成果轉化（huà）室主任卓識表示。
 
此次法（fǎ）案（àn）修訂，財政承受能力10%紅線是否有調整備受（shòu）關注。卓識表示（shì），“10%的紅線，是在參考借鑒國際通行標（biāo）準(6%-7%)的基礎上、結合我（wǒ）國城鎮（zhèn）化發展實際需要（yào）、經過反複論證最終確定的‘上限（xiàn）’，依照（zhào）總（zǒng）量控製原則，從全國財政收入和支出（chū）的全（quán）方位通盤進行考（kǎo）慮的，所以（yǐ）10%紅線不太可能有變化。”
 
針對（duì）很多地方借基金預算，規避10%紅線的現（xiàn）象，一（yī）家PPP谘詢（xún）公司負責人說，“土地是地（dì）方政府投資項（xiàng）目最（zuì）重要的資源，利用基金（jīn）預算進行操作則是（shì）地方（fāng）比較熟練的操作（zuò）模式。甚至有些PPP項目（mù）在一般公共預算（suàn）裏一分錢都沒有，全部都在政府性（xìng）基金預算裏，政府以土地等形式進行補貼，規避（bì）了（le）10%財政承受能力紅線限製。”
 
基金預算不穩定，周期與PPP回（huí）報也不匹配，相比一般預算，評估和管（guǎn）理都將更加困難。並且考慮投資人要求的風險溢價，基金預（yù）算支出成本將會更高，這無形中加大了政府財（cái）政支出責任。因此，如何合理、規（guī）範地（dì）使用政府基金預算會（huì）成為21號文的修訂重點之一。
 
鄢曉發指出（chū），對（duì）於如何規（guī）範政府基金（jīn）預算在（zài）PPP項目中的（de）應用，目（mù）前有（yǒu）兩個方向，一是把一般公共預算和基金預算統一納（nà）入財政（zhèng）支出能（néng）力評估範圍並統一管理，這相當於擴大了（le）財政支（zhī）出的分母基數，會涉及10%比例如何（hé）平衡的問題;二是兩者分開評估和管理（lǐ），需要設（shè）定以基金預算形（xíng）式參與PPP的規範問題。不管哪種形式，一些以不合理（lǐ）運（yùn）用基（jī）金（jīn）預算為手段，變相突破（pò）10%紅線（xiàn）的行為都將在修訂版文件中（zhōng）得到規範。
 
除了繼續打好防（fáng）風險攻堅戰，還應該（gāi）加強對PPP項目入庫的管理和規範。卓識（shí）建議，參（cān）照（zhào）行政管理和政府信息公開條（tiáo）例，保障項目信息公開，健全信息反饋渠道，進一步加強市場對項目推進和PPP行業發展的信心。
 
下一步，還要加強對（duì）PPP谘詢機構的管理。卓識表示，PPP行業（yè）已經走（zǒu）過了市場的（de）自我調節（jiē）階段，政府在PPP谘詢市場將會出台更多的幹（gàn）預措施，預計將從行業劃分、區域（yù）劃分、從業人員要求等方（fāng）麵（miàn），對PPP谘詢機（jī）構進行更加規範化的（de）管理。
 
此外，本次文件（jiàn）修訂（dìng）的另（lìng）一個重點，就（jiù）是（shì）厘清政府（fǔ）和社會資本的權責分配問（wèn）題（tí）。將雙方享有的權（quán）利和承（chéng）擔的風險更（gèng）加合理化，同時（shí）利用權（quán）責機製，促進PPP項目發揮更大的效用，避免資源和資金的浪費（fèi）。
 
最後，還要從（cóng）根本上強化製度保障。業（yè）內人士表示，積（jī）極推進PPP立法，製定PPP項目全生命（mìng）周期管理製度，加速落實“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP製度構建，是確保PPP規範有序（xù）推進的重要保障。